Autonomia Differenziata: in che direzione sta andando la scuola pubblica?

La modifica del Titolo V e l’autonomia scolastica

La Legge 59/1997 art. 21 e il Regolamento Dpr 275/1999 rappresentano il punto di svolta a partire dal quale il nostro paese è giunto fino alla situazione attuale, con l’approvazione della legge sull’autonomia differenziata e tutte le gravi conseguenze che essa comporta.

La legge Costituzionale n. 3/2001, con modifica del Titolo V, grava come un macigno su ciò che si sta delineando anche in ambito scolastico, ambito che, nei dibattiti finora seguiti, viene quasi ignorato, ma, soprattutto gravano come un macigno  i due articoli della Costituzione II parte, 116 comma 3 e 117 lettera n.

A partire dalla modifica del Titolo V, si è realizzata l’autonomia scolastica, che “secondo l’Atto di indirizzo (8 settembre 2009) per la riforma del primo ciclo si configura come un articolato dispositivo di mezzi, di opportunità e di risorse per raggiungere l’obiettivo prioritario del successo scolastico delle giovani generazioni”

Il provvedimento è stato dunque proposto come opportunità di organizzare calendario, articolazione oraria, offerta formativa curricolare ed extracurricolare di ogni istituto scolastico nell’ottica dell’efficienza e dell’efficacia, al fine di rispondere al meglio alle esigenze educative degli studenti e delle studentesse, contestualizzando l’offerta formativa. 

La contestualizzazione della scuola nel territorio di riferimento è un alibi farlocco per giustificare l’autonomia scolastica come attualmente è interpretata. È fin troppo facile infatti affermare che tale contestualizzazione e valorizzazione del territorio poteva essere realizzata anche con i vecchi programmi ministeriali, nella libertà di insegnamento, con il dovere di adattare la didattica alla classe in cui si lavora. 

Con la modifica del Titolo V e l’autonomia scolastica sono stati invece aboliti i programmi ministeriali e introdotte le Indicazioni nazionali, linee guida da utilizzare come possibile riferimento nell’elaborazione del piano di offerta formativa di ogni singolo istituto scolastico.

Contemporaneamente, nel susseguirsi compulsivo delle riforme della scuola, si veniva a delineare la nuova configurazione della scuola stessa che, rispondendo alle indicazioni dell’UE, seguendo i quadri di riferimento definiti dall’OCSE per le literacy di alcune discipline scolastiche, mutava radicalmente il suo ruolo nella società da funzione, o, per dirla alla Calamandrei, da “organo costituzionale”, ad agenzia che eroga servizi formativi finalizzati a soddisfare le richieste di mercato piuttosto che a costruire cittadinanza e sviluppare cultura democratica diffusa equamente tra i diversi territori del paese e tra le diverse soggettività presenti nelle aule scolastiche.

Con i dimensionamenti, finalizzati al risparmio sul personale dirigenziale e ATA, si è scatenata la competizione tra istituti per l’accaparramento di un numero maggiore possibile di studenti e studentesse, meglio ancora se con certificazione H e docente di sostegno. E mentre si applica il Regolamento per l’Autonomia Scolastica, si va togliendo autonomia ai singoli istituti sulla base di parametri esclusivamente numerici, che ogni anno diventano maggiori fino agli attuali almeno 900 studenti/studentesse da gestire anche su più plessi anche geograficamente dislocati su territori più o meno vasti.

Finora, tuttavia, l’autonomia scolastica è stata ancora fortemente vincolata allo Stato, ma la conversione della scuola in azienda è andata avanti inesorabilmente, senza troppi clamori o proteste, a partire dalla trasformazione del/della Preside in Dirigente scolastico/a.

Nel frattempo abbiamo visto in questi anni che l’autonomia scolastica, seppur nell’ambito di una scuola ancora statale, non ha prodotto di fatto risultati eccellenti in termini di efficacia dei processi di apprendimento e di insegnamento, che la flessibilità, possibile risorsa per migliorare l’offerta formativa, ha dovuto fare i conti con ostacoli esterni alla scuola, come ad esempio l’organizzazione dei trasporti 

Il divario tra scuole del nord e scuole del sud non si è ridotto. L’INVALSI certifica ogni anno che le realtà più povere dal punto di vista economico, dove la politica locale non investe concretamente in cultura, dove alla povertà economica si aggiunge il disagio sociale, dove le scuole sono poco attrezzate a favorire apprendimenti anche attraverso l’allestimento e l’organizzazione di spazi diversi dalle aule tradizionali, gli studenti e le studentesse non raggiungono livelli di eccellenza nelle valutazioni nazionali e, spesso, si osservano risultati inferiori alla media nazionale.

Le sentenze della Corte Costituzionale

Sull’autonomia scolastica merita di essere citata la sentenza n. 200 del 2009, con la quale il giudice costituzionale ha chiarito come si pongano negli «artt. 33 e 34 della Costituzione le caratteristiche basilari del sistema scolastico, relative: 

1. alla istituzione di scuole per tutti gli ordini e gradi (art. 33, secondo comma, Cost.); 
2. al diritto di enti e privati di istituire scuole e istituti di educazione, senza oneri per lo Stato (art. 33, terzo comma, Cost.); 
3. alla parità tra scuole statali e non statali sotto gli aspetti della loro piena libertà e dell’uguale trattamento degli alunni (art. 33, quarto comma, Cost.); 
4. alla necessità di un esame di Stato per l’ammissione ai vari ordini e gradi di scuola o per la conclusione di essi (art. 33, quinto comma, Cost.); 
5. all’apertura della scuola a tutti (art. 34, primo comma, Cost.); 
6. alla obbligatorietà e gratuità dell’istruzione inferiore (art. 34, secondo comma, Cost.); 
7. al diritto degli alunni capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, di raggiungere i gradi più alti degli studi (art. 34, terzo comma, Cost.); 
8. alla necessità di rendere effettivo quest’ultimo diritto con borse di studio, assegni alle famiglie e altre provvidenze, che devono essere attribuite per concorso (art. 34, quarto comma, Cost.)», 

aggiungendo che, «dalla lettura del complesso delle riportate disposizioni costituzionali si ricava, dunque, una chiara definizione vincolante – ma ovviamente non tassativa – degli ambiti riconducibili al “concetto” di “norme generali sull’istruzione”».

È ben evidente che, con tale sentenza, la Corte costituzionale ha assegnato «alle prescrizioni contenute nei citati artt. 33 e 34 valenza necessariamente generale ed unitaria che identifica un ambito di competenza esclusivamente statale».

In questo scenario, come si inserisce e a quali conseguenze potrebbe portare una regionalizzazione differenziata così come viene proposta dall’attuale governo?

Gli articoli 116 e 117

La sentenza n 200 del 2009 della Corte Costituzionale non risolve i problemi determinati dell’art. 116 comma 3 Cost. per l’attribuzione dell’autonomia differenziata.

Le Regioni possono ottenere «forme e condizioni particolari di autonomia concernenti le materie» di potestà concorrente e, tra quelle di potestà esclusiva statale (elencate dall’art. 117, comma 2), vi è l’attribuzione di ulteriore autonomia relativa alle «norme generali sull’istruzione». 

La possibile attribuzione di autonomia differenziata alle Regioni ordinarie riguarda, inoltre, le materie di potestà legislativa concorrente «istruzione» e «ricerca scientifica e tecnologica».

In base all’art. 116, comma 3, le Regioni, sentiti gli enti locali, possono ottenere «ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia» in alcune materie tassativamente enumerate, rispetto a quelle forme e condizioni che il primo comma della stessa disposizione attribuisce alle Regioni a statuto speciale. Si può quindi giungere, in pratica, a una vera e propria devolution di ogni competenza in ciascuna delle ventitré materie elencate nell’art. 116, comma 3, sorpassando per ampiezza e intensità l’autonomia attribuita alle Regioni a statuto speciale e andando verso conferimenti di competenze, di volta in volta, riferite alle specifiche esigenze del contesto socio-economico del territorio regionale.

Eppure la Corte Costituzionale ha chiarito da tempo, con la sentenza n. 309/2010,  che «l’obbligo di istruzione appartiene a quella categoria di “disposizioni” statali che definiscono la struttura portante del sistema nazionale di istruzione e che richiedono di essere applicate in modo necessariamente unitario e uniforme in tutto il territorio nazionale, assicurando, mediante una offerta formativa omogenea, la sostanziale parità di trattamento tra gli utenti che usufruiscono del servizio di istruzione», rafforzando quanto già precedentemente affermato nella sentenza n. 200/2009, secondo cui «deve essere garantito agli utenti del servizio scolastico un adeguato livello di fruizione delle prestazioni formative sulla base di standard uniformi applicabili sull’intero territorio nazionale; ferma comunque la possibilità delle singole Regioni, nell’ambito della loro competenza concorrente in materia, di migliorare i suddetti livelli di prestazioni e, dunque, il contenuto dell’offerta formativa, adeguandola, in particolare, alle esigenze locali» 

Sulla base di ciò, si comprende la necessità di lottare affinché siano tutelati i diritti fondamentali garantiti negli artt. 33 e 34 della Costituzione, con l’obbligo per lo Stato di garantire scuole statali di ogni ordine e grado su tutto il territorio nazionale, aperte a tutte e a tutti.

I pre accordi del 2018

Analizzando i pre accordi stipulati tra lo Stato e le tre Regioni, Emilia Romagna, Lombardia e Veneto, che di fatto hanno innescato il processo di regionalizzazione differenziata, si evince un chiaro collegamento alle disposizioni presenti nella legge 107 del 2015, la cosiddetta “Buona scuola”, che, per esempio, all’art. 1 comma 66 prevede che gli organici del personale docente vengono regionalizzati e si prevede che i concorsi siano banditi su base regionale (art. 2, comma 1, lett. a, d.lgs n. 59/2017), oltre alla previsione di un adeguamento del curriculum di insegnamento rispetto al «territorio» (art. 1, comma 60). 

I pre accordi rappresentano un ulteriore passo avanti verso la regionalizzazione, aggravato dal fatto che si sta costruendo un sistema per ora vuoto, da riempire in termini di competenze, contenuti e ambiti, da trattare con le Regioni e da trasferire tramite dpcm, difficilmente impugnabili e, soprattutto, che spostano ulteriormente l’equilibrio dei poteri a favore del potere esecutivo, svuotando ulteriormente i poteri del Parlamento, ridotto ormai al fantasma di se stesso.

Particolarmente preoccupante risulta la regionalizzazione del rapporto di lavoro del personale docente e non docente, con la definizione di contratti regionali, con l’organizzazione regionale della formazione degli insegnanti e un trattamento economico differenziato in base alla collocazione regionale. 

I trasferimenti del personale da Regione a Regione diventerebbero più difficili, con conseguente differenziazione di status tra docenti delle Regioni del nord e quelli delle Regioni economicamente più svantaggiate. 

Si prevederebbe una prima fase in cui le Regioni si vedrebbero attribuite risorse pari alla «spesa storica» sostenuta annualmente dallo Stato entro il loro territorio. Entro un anno dall’approvazione dei dpcm di trasferimento delle funzioni, alle Regioni interessate dovrebbero essere attribuiti finanziamenti pari ai fabbisogni standard, «che dovranno essere determinati per ogni singola materia (…) fatti salvi i livelli essenziali delle prestazioni», con l’attribuzione alle Regioni «di compartecipazione al gettito dei tributi erariali».

In base a quanto approvato il 2 febbraio 2023, una volta emanati i Dpcm sui Lep, toccherà alla Conferenza unificata e al Parlamento dare il via libera. Solo a quel punto, le Regioni potranno inviare al Governo le proprie proposte sulle materie per cui chiedere la competenza esclusiva. Da lì partirà un negoziato tra la Regione e l’esecutivo, una specie di mercanteggiare in rapporto 1 : 1, e, una volta raggiunta un’intesa, si passerà ancora dalla Conferenza unificata e dal Parlamento. Con il loro via libera, il Consiglio dei ministri potrà dare l’ok all’intesa, che verrà inviata alla Regione per l’approvazione.

In questo scenario, come si inserisce e a quali conseguenze potrebbe portare una regionalizzazione differenziata così come viene proposta dall’attuale governo?

Il rischio alto è che, in attesa del calcolo dei fabbisogni standard, si istituisca un sistema basato, oltre che sul trattenimento del gettito fiscale sul territorio regionale, sul valore medio nazionale pro capite della spesa statale nelle varie materie, con l’obiettivo di giungere in definitiva all’azzeramento del “residuo fiscale”, ignorando ogni idea di perequazione e di redistribuzione, oltre al rischio di perpetuare la documentata iniqua distribuzione della “spesa storica”.

In pratica, con l’istruzione regionale sarebbe negato l’esercizio del diritto allo studio in maniera uguale su tutto il territorio nazionale e si realizzerebbe un doppio regime, nazionale e regionale. Il divario tra scuole del Nord e scuole del Sud non potrebbe che aumentare e le regioni potrebbero decidere autonomamente su programmi, strumenti e risorse.

La lettura della seguente tabella sulla spesa storica in diverse materie, con il confronto tra due città italiane, Reggio Emilia e Reggio Calabria, aiuterà a comprendere il livello di disuguaglianza che sarà istituzionalizzato dall’autonomia differenziata, che, di fatto, sarà una vera e propria secessione

Che fare?

In poche parole, l’autonomia differenziata voluta dall’attuale governo, fatta oggetto di scambio tra forze di governo secessioniste e forze di governo nazionaliste, capaci di barattare l’unità nazionale con l’appoggio per il presidenzialismo, altro non è che l’istituzionalizzazione dell’asimmetria, del divario tra nord e sud, destinato ad ampliarsi, oltre che uno stravolgimento potente dell’assetto democratico del paese, con scenari possibili in ambito scolastico che possono solo far venire i brividi.

Come reagire a tutto ciò? 

La maggioranza attuale ha i numeri per procedere nella sventurata direzione e l’opposizione fatica a far avvertire la pressione sia dentro che fuori il Parlamento. 

Un solo scudo si intravede a garanzia della nostra Repubblica democratica: la proposta di legge di iniziativa popolare proposta da Massimo Villone ed altre persone per le modifiche degli artt. 116 e 117, in modo da arginare la deriva secessionista e ridurre il forte rischio di balcanizzazione del paese. 

La proposta è finalizzata a:

• eliminare le intese pattizie che introducono l’autonomia differenziata attraverso la trattativa tra governo e singola regione, riducendo il parlamento a un ruolo di ratifica, e introdurre eventuali referendum;
• riportare la formazione professionale dalla competenza regionale alla competenza concorrente Stato-Regioni e spostare l’istruzione (e altre materie strategiche per l’unità del paese) dalla potestà concorrente a quella esclusiva dello Stato;
• modificare i livelli “essenziali” in livelli “uniformi” delle prestazioni;
• introdurre la supremazia della legge statale costruita sull’unità della Repubblica

Firmare per questa proposta di legge è estremamente semplice, potendolo fare anche online con SPID, cliccando qui.

Oltre a ciò, occorre informare e sensibilizzare le persone, rendendole consapevoli del forte rischio e pericolo che stiamo correndo, mobilitarci per quella che ora è la nostra nuova resistenza.

Il ddl Calderoli prevede che l’intesa raggiunta tra Stato e Regione avrà una durata di dieci anni. Se, trascorso questo periodo, né l’autorità nazionale né quella locale avranno espresso una volontà diversa, l’accordo si intende rinnovato per altri dieci anni. L’intesa può ovviamente anche essere modificata, su richiesta dello Stato o della Regione interessata, sempre con rapporto 1 : 1.

Lo smembramento dell’Unità d’Italia è servito, tocca a noi contrapporci limitandoci a differenziare solo la spazzatura.

Dobbiamo diventare partigiane e partigiane della libertà, della democrazia, della scuola pubblica, statale, democratica, laica e antifascista.